2.1 Medidas de contención y emergencia aplicadas en otros países

En el ámbito de la Unión Europea, cada estado miembro ha llevado a cabo su propia estrategia para la gestión de la pandemia, lo que incluye el impulso de diferentes medidas de contención y emergencia. Se exceptúa de lo anterior el cierre de las fronteras exteriores de la Unión Europea -única medida común en el ámbito de la Unión-. Si bien el cierre de las fronteras es una competencia propia de cada país, como consecuencia de la recomendación que hace la Comisión al Consejo Europeo el 16 de marzo de 20204 sobre la necesidad de establecer la restricción temporal de los viajes no esenciales de terceros países con efecto inmediato, el 17 de marzo de 2020, los miembros del Consejo Europeo acordaron una actuación coordinada en las fronteras exteriores basada en la recomendación de la Comisión. Desde entonces, todos los Estados miembros de la UE (con la excepción de Irlanda) y los Estados asociados de Schengen han adoptado decisiones nacionales para aplicar la restricción de los viajes.

En este sentido, el cierre de las fronteras de la Unión Europea entró en vigor el 17 de marzo en la mayoría de los países y se prolongó hasta el 15 de junio. El 11 de junio, la Comisión Europea recomendó a los estados miembros la extensión de esta medida hasta el 30 de junio con el impedimento de la entrada de nacionales de terceros países en viaje no esencial, al tiempo que solicitó a los gobiernos la reapertura de las fronteras interiores con los Estados miembros y Estados asociados de Schengen antes del 15 de junio. El 30 de junio el Consejo de la UE adoptó una recomendación dirigida a los estados miembros para que a partir del 1 de julio reabrieran sus fronteras exteriores a los residentes de 15 terceros países considerados "seguros"5.

La recomendación establecía los criterios para decidir los ciudadanos de qué países podían realizar acceder a un determinado país, basándose en el número de infecciones por cada 100.000 habitantes durante los últimos 14 días, en la tendencia de nuevos casos durante el mismo periodo de 14 días anteriores y la capacidad de esos países para trazar, contener y tratar posibles nuevos brotes. Además, preveía una serie de excepciones para seguir permitiendo los viajes procedentes de los países que no estaban incluido entre la lista de países seguros si se trataba de circunstancias excepcionales, como por ejemplo el regreso de europeos o familiares de europeos que se encontraban fuera de su país. A las excepciones antes citadas, los Estados miembros han añadido asimismo otras categorías sugeridas por la Unión Europea, como es el caso de los estudiantes o los trabajadores de alta cualificación, y han mantenido otras ya consolidadas como diplomáticos, refugiados y demandantes de asilo, viajeros en tránsito y trabajadores estacionales.

España revisó estas consideraciones y aplicó criterios de reciprocidad eliminando de la lista de países “seguros” a Argelia, Marruecos y China, ya que la recomendación del Consejo no era vinculante. Estas restricciones se recogen en la Orden INT/595/2020, de 2 de julio. Posteriormente, esta Orden fue derogada por la Orden INT/657/2020, de 17 de julio6, del mismo título, que a su vez ha registrado diversas modificaciones y prórrogas, la última de las cuales (en la fecha de redacción del presente informe, 15 de noviembre), fue la Orden INT/1119/2020, de 27 de noviembre7. Esta última Orden Ministerial, además de recoger la recomendación del Consejo Europeo del 22 de octubre sobre la lista de terceros países cuyos residentes quedan exentos de restricciones8, introdujo en el proceso decisorio sobre la denegación de entrada los requisitos relacionados con el COVID-19 que establezca el Ministerio de Sanidad para quienes quieren viajar a España.

Además de la medida antes mencionada del cierre exterior de las fronteras comunitarias, se identifican a continuación las principales medidas que, en mayor o menor medida, se han aplicado en los distintos países de la Unión Europea:

·         Cuarentena interna y/o confinamiento domiciliario: La mayoría de los países europeos han adoptado medidas de confinamiento para aplanar la curva de la epidemia de coronavirus durante la primera ola, pero cada uno lo ha hecho en distintos momentos y grados. A este respecto, destaca la ausencia de esta medida en Alemania y Suecia. Para la segunda ola, se ha optado generalmente por cierres perimetrales de ciudades y provincias, así como limitaciones de movilidad en determinadas horas para evitar el ocio nocturno.

·         Cierre de fronteras y condiciones para la entrada: La clausura de parte o de todos los pasos fronterizos terrestres implicó la prohibición del ingreso por cualquier medio de los ciudadanos extranjeros o no residentes y se llevó a cabo especialmente durante la primera ola, hasta el 15 de junio. A partir de ese momento, se fueron implementando medidas encaminadas a evitar la expansión del virus mediante la exigencia de una Prueba Diagnóstica de Infección Activa (PDIA) negativa entre 48 y 72 h antes del viaje o la necesidad de realizar cuarentenas en destino ante la sospecha de contagio9.

·         Cierre de comercios no esenciales: Esta medida implica la definición de “comercio esencial”, por lo que entabla diferencias en cada uno de los países analizados. Por lo general se consideran como esenciales farmacias, tiendas de alimentación y de primera necesidad, gasolineras y bancos. Tras la primera ola, estas medidas se han traducido en limitaciones de aforo en todos los espacios públicos, tanto en interiores como en exteriores, a excepción del transporte.

·         Cierre y regulación de hostelería, locales de ocio y edificios culturales. Durante la primera ola, la hostelería quedó limitada en muchos países a aquellos centros que pudieran servir comida a domicilio o recogida en los locales, quedando los locales de ocio y los edificios culturales cerrados durante toda la primera ola. En la segunda ola, tras las limitaciones de aforo comentadas en el punto anterior, se ha optado por la limitación de reuniones de más de un número de personas, y que oscila entre las cinco y las diez, tanto en el ámbito público como privado. Esta medida se ha ido modificando durante los últimos meses y recientemente, tras el aumento de casos con la estación otoñal, se ha establecido una limitación de la movilidad durante la noche, con cierre de la hostelería adelantada de su horario habitual. En esta limitación de movilidad están excluidos los movimientos debidamente justificados por motivos laborales, médicos o de cuidados a menores, y mayores y dependientes. Algunos ejemplos son Francia, donde esta medida se aplicó en 54 departamentos, o Italia, con varias regiones en las que esta medida está en vigor desde finales de octubre.

·         Prohibición de concentraciones masivas y eventos públicos. Durante la primera ola, se prohibieron los actos que supusieran la concentración de personas tanto en espacios interiores como exteriores. Durante la época estival, donde la transmisión era menor, solo se daban recomendaciones para no acudir a eventos y concentraciones masivas, aunque se cumplieran los aforos establecidos y fueran al aire libre. Durante la segunda ola, se mantienen estas recomendaciones.

·         Suspensión de la enseñanza presencial. No todos los países de la UE llevaron a cabo esta medida con la misma intensidad durante la primera ola, y lo mismo ha ocurrido en la segunda. En esta última se apuesta por mantener la enseñanza presencial para edades tempranas, y semipresencial para los alumnos más mayores, con la finalidad de que la crisis sanitaria no ahonde en otros problemas sociales, aunque priorizando los criterios sanitarios.

Las tres últimas medidas deben su interés para el análisis a que en gran parte de los países considerados fueron implementadas con anterioridad al confinamiento domiciliario y la mayoría continúan a día de hoy (con la excepción de la supresión total de la enseñanza presencial), aunque parcialmente o con modificaciones, con el fin de evitar una mayor propagación del virus.

La excepcionalidad de las medidas antes señaladas y la limitación de libertades ciudadanas han requerido en muchos países el empleo del paraguas jurídico del estado de alarma o de emergencia para su establecimiento. La declaración de un estado de emergencia es similar entre los distintos Estados miembros, aunque los marcos constitucionales dentro de los cuales se han tomado esas medidas difieren. Mientras que las constituciones de algunos incluyen normas detalladas que prevén un estado de excepcionalidad (a veces de varios tipos) en caso de amenazas externas o internas (caso de Francia y Alemania), otros como España e Italia abordan sus emergencias haciendo uso de reglas que permiten una cierta modificación del equilibrio normal entre los poderes ejecutivo y legislativo. Este instrumento jurídico es de aplicación cuando las circunstancias hacen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes. Así, en nuestro país, durante la primera ola este instrumento fue utilizado para limitar la movilidad y garantizar el acceso a bienes y servicios esenciales, mientras que en esta segunda ola se ha recurrido a él fundamentalmente para que las diferentes comunidades autónomas puedan actuar en el ámbito de sus competencias con mayor fluidez y seguridad jurídica. Otros países que también han hecho uso de la declaración de estados de alarma o emergencia son Francia, Italia y Portugal, no así Alemania y Suecia.

En la siguiente tabla se presentan las distintas medidas de restricción de la movilidad de los 6 países analizados (Alemania, Francia, Italia, Portugal, Suecia y España) y se ponen de manifiesto las diferencias en la aplicación de las medidas, que van desde periodos o fechas de implantación distintos hasta la propia ausencia de determinadas medidas.

Tabla 2. Medidas de restricción de movilidad en estados miembro de la Unión Europea hasta mediados de noviembre de 202010

Fuente: elaboración propia del OTLE a partir del documento de Medidas de contención y desescalada adoptadas por los gobiernos europeos frente al coronavirus (enero-julio 2020) publicado por CIDOB y páginas web de los distintos países

La tabla anterior muestra una comparativa de las diferentes medidas tomadas en los países de nuestro entorno, en cuanto a confinamiento domiciliario, cierre de fronteras, cierre de comercios, hostelería y locales de ocio, prohibición de eventos y cancelación de enseñanza presencial.

El análisis de la tabla anterior refleja que, a pesar de las diferencias entre las medidas aplicadas en los distintos países, por lo general las tomadas durante la segunda ola (en la fecha en que se redactó el informe) han sido menos restrictivas, tratando de compatibilizar limitaciones de movilidad con el mantenimiento de cierta actividad económica.

Por tanto, dadas las diferencias en la aplicación de las medidas adoptadas por los distintos países analizados tanto en la primera ola, como en la segunda, resulta de interés observar cómo ha evolucionado la movilidad en cada uno de ellos.

A este respecto, al margen de los análisis y estudios de movilidad llevados a cabo por las administraciones públicas de estos países, varias entidades privadas han llevado a cabo estudios que permiten ayudar a entender de qué manera las restricciones de movilidad adoptadas como medida para frenar la pandemia han afectado a la movilidad, y que son especialmente interesantes además porque permiten una comparativa entre los distintos países. Una de estas empresas es Google, que ha empleado para ello los datos recogidos de forma anónima entre los usuarios de Google Maps11. Los datos que publica permiten analizar los cambios en la movilidad diaria comparando con un valor de referencia, que es el valor medio de cada día de la semana calculado durante un período de 5 semanas, desde el 3 de enero al 6 de febrero del 2020.

A través de estos datos, se ha realizado un análisis comparativo para los 6 países comentados anteriormente poniendo el foco en los siguientes aspectos:

·         Evolución del tiempo de estancia en el domicilio.

·         Evolución de los trayectos a tiendas y lugares de ocio.

·         Un análisis preliminar de la implantación del teletrabajo, donde se combina la evolución de la estancia en zonas residenciales y en los lugares de trabajo.

 

Evolución del tiempo de estancia en domicilio en 5 países de interés para el análisis y España.

El tiempo que los usuarios de la aplicación han pasado en sus domicilios aumenta desde el inicio de los respectivos confinamientos. Se aprecia que el porcentaje de usuarios que permanecen en sus domicilios es menor en los países que no decretaron confinamiento domiciliario obligatorio (Suecia y Alemania).

La presencia en el hogar desciende y acorta su distancia con el valor de referencia una vez que los diferentes países entran en las fases de desescalada que permiten movilidad a ciertas horas del día, en su mayoría a partir del mes de mayo. En los meses de julio, agosto e incluso septiembre se observa cierta similitud en los tiempos de permanencia en zonas residenciales, aunque algo superiores a las del periodo de referencia en todos los países.

Por último, en el mes de octubre y el periodo analizado de noviembre se aprecia en todos los países una tendencia al alza en la estancia en los hogares, en coincidencia con la segunda ola de la pandemia y de las medidas y comportamientos asociados a ella.

Gráfico 2. Tendencia de movilidad diaria en zonas residenciales12

Fuente: elaboración propia del OTLE a partir de la base de datos de los Informes de Movilidad Local sobre el COVID-19 de Google

El gráfico anterior muestra el tiempo de estancia en el domicilio respecto al tiempo de estancia durante el periodo de referencia (%).

 

Evolución de los trayectos a tiendas y ocio en 5 países de interés para análisis y España

Otra de las diferencias que se aprecian entre los distintos países es la relativa a la presencia en las tiendas y locales de ocio, asociada a las medidas de gestión del cierre o regulación de horarios en estos establecimientos. Por ejemplo, en el siguiente gráfico se observa que Suecia se mantiene cerca del nivel de referencia, ya que el país no decreta el cierre de comercios no esenciales en ningún momento y tan solo se produce un cierre parcial de la restauración y ocio. En contraposición a Suecia se encuentra España, donde se observa una reducción más importante en la estancia en tiendas y zonas de ocio a lo largo de todo el periodo analizado.

Salvando las diferencias anteriores entre países, la tendencia general es sensiblemente homogénea. Durante la primera ola y como consecuencia de los confinamientos y cierres o regulaciones horarias se observa un importante descenso (meses de marzo y abril), tras el cual se produce una recuperación (meses de mayo y junio), hasta alcanzar la máxima estancia en este tipo de ubicaciones en los meses de julio y agosto en coincidencia con la época estival. Finalmente, a partir de septiembre se observa un descenso continuo hasta el mes de noviembre, en el que los distintos países han ido implementando distintas medidas asociadas a la segunda ola que impactan en la movilidad, como se muestra claramente en el caso de Francia donde el 30 de octubre se declaró un confinamiento nacional.

Gráfico 3. Tendencia de movilidad en tiendas y ocio de lunes a viernes

Fuente: elaboración propia del OTLE a partir de la base de datos de Google Mobility

 El gráfico anterior muestra la estancia en tiendas y zonas de ocio a lo largo de todo el periodo analizado en porcentaje respecto al período de referencia.

 

 

Evolución combinada de la estancia en zonas residenciales y lugares de trabajo en los 5 países de interés para análisis y España

Se lleva a cabo a continuación un análisis que combina desplazamientos y estancias en zonas residenciales y lugares de trabajo en días laborables para cada semana incluida, con objeto de determinar si una mayor estancia en las primeras combinada con una menor en las segundas puede sugerir una mayor implantación del teletrabajo en relación con la situación anterior a la pandemia. No obstante, cabe precisar que esta mayor estancia en las residencias puede estar motivada por otros factores como la posible pérdida del empleo o el periodo vacacional, por lo que el análisis del teletrabajo debe contrastase con otras fuentes de información para el periodo considerado que actualmente no se encuentran disponibles13.

A este respecto, se observa que la tendencia común a todos los países durante la pandemia es un aumento de la estancia en la residencia y una disminución de los desplazamientos al lugar de trabajo durante los días laborables. En este sentido, el teletrabajo es una medida que se ha mantenido en muchos casos durante y tras las respectivas desescaladas haciendo que, sumado a otros factores previamente comentados, no se vuelva a alcanzar el nivel de referencia. En particular, durante la desescalada (mayo y junio) se aprecia como se tiende a recuperar cierto nivel de permanencia en lugares de trabajo, aunque los valores siguen siendo muy inferiores a los del periodo de referencia. En los meses de julio y agosto, posiblemente por la incidencia del periodo vacacional, se aprecia un cierto estancamiento (incluso un ligero descenso), recuperando la tendencia al alza en el mes de septiembre, si bien las reducciones observadas oscilan entre el -10 y el -20% en todos los países.

Por último, en el mes de octubre y lo analizado de noviembre, se observa una tendencia estable (aunque a la baja en algunos países) en los datos de estancia en los centros de trabajo y una tendencia al alza en la permanencia en zonas residenciales derivado probablemente por el impacto de la segunda ola.

Gráfico 4. Tendencia de movilidad en residencias y lugares de trabajo en días laborables (L-V)

Fuente: elaboración propia del OTLE a partir de la base de datos de Google Mobility

 El gráfico anterior muestra la estancia en la residencia y los desplazamientos al lugar de trabajo durante los días laborables, en porcentaje respecto al período de referencia.